Colômbia

O planeamento participativo e o orçamento participativo são processos eminentemente locais, seja a nível departamental ou municipal, os quais são estabelecidos na regulamentação nacional, em particular através das leis 152 de 1994, 1551 de 2012 e 1757 de 2015. Não se verificaram modificações normativas em relação ao reportado na edição anterior do Atlas.

A Lei 152 de 1994, “através da qual a Lei Orgânica do Plano de Desenvolvimento é estabelecida”, define o conteúdo dos planos de desenvolvimento; os tempos para a sua apresentação, discussão e aprovação; e cria também o Conselho Nacional de Planeamento e os Conselhos de Planeamento Territorial, instâncias de participação dos cidadãos, que devem emitir parecer sobre os planos de desenvolvimento antes da sua apresentação ao Congresso, à Assembleia do Departamento ou ao Conselho Municipal, bem como preparar relatórios anuais de acompanhamento.

Relativamente ao orçamento participativo, a Lei 1551 de 2012, “através da qual são ditadas as regras para modernizar a organização e o funcionamento dos municípios”, estabelece que o conselho municipal ou distrital tendo em vista apoiar o investimento social nos distritos, comunas ou localidades, poderá criar um processo de OP que permita aos cidadãos deliberar e decidir sobre a distribuição de uma percentagem do orçamento municipal. Isto deve ser efetuado através da Junta Administradora Local, seguindo as normas e as disposições nacionais e municipais que regem o exercício de planeamento, o orçamento e a contratação, de acordo com o Plano de Desenvolvimento Municipal (artigo 40o).

A Lei 1757 de 2015, “pela qual se estabelecem disposições em matéria de promoção e proteção do direito à participação democrática”, propõe uma definição de orçamento participativo, o seu objeto, finalidade e mecanismos de monitorização (artigos 90o-93o). Aponta ainda que os governos das entidades territoriais previstos na Constituição e na lei podem realizar práticas de OP, nas quais a atribuição de uma percentagem das receitas municipais é designada de maneira participativa, sendo autonomamente definida pelas autoridades correspondentes, em conformidade com os objetivos e metas do Plano de Desenvolvimento (artigo 100o).

É importante ressaltar que não foi levada a cabo a reforma da Lei 152 de 1994, como se estabeleceu na alínea 2.2.6. do Acordo Final para a Resolução de Conflitos e a Construção de uma Paz Estável e Duradoura, que assinala cinco questões sobre as quais é necessário progredir, a fim de promover o planeamento participativo e o orçamento participativo:

1. Revisão das funções e da conformidade dos Conselhos de Planeamento Territorial;
2. Fornecer assistência técnica às autoridades municipais e departamentais, para a criação de distintas ferramentas de planeamento participativo;
3. Revisão integral do sistema de participação nos processos de planeamento;
4. Fortalecer os desenhos institucionais e metodológicos a fim de facilitar a participação dos cidadãos e assegurar a sua eficácia na formulação das políticas públicas sociais;
5. Fortalecer e promover a criação de orçamentos participativos sensíveis ao género e aos direitos das mulheres a nível local, a fim de:

   a. promover a participação de homens e mulheres na priorização de uma parte do orçamento de investimento, de modo a refletir as conclusões das práticas de planeamento participativo;

   b. criar incentivos para a criação e execução de orçamentos participativos;

   c. promover mecanismos de monitorização e prestação de contas sobre as práticas de OP (páginas 49-50).

Apesar dos atrasos na implementação do Acordo Final de Paz, a principal inovação implementada durante o ano de 2019 no país teve a ver com um dos seus pontos: a resolução do problema das drogas ilícitas. O Acordo determina que esse problema deve ser enfrentado “apresentando alternativas: que conduzam à melhoria das condições de bem-estar e de vida das comunidades  homens e mulheres  nos territórios afetados pelas culturas ilícitas; que abordem o consumo com o enfoque na saúde pública; e que intensifiquem a luta contra as organizações criminais dedicadas ao tráfico de droga, incluindo atividades relacionadas, tais como as finanças ilícitas, o branqueamento de dinheiro, o tráfico de substâncias e a luta contra a corrupção, desarticulando toda a cadeia de valor do tráfico de droga.

O Acordo estabeleceu medidas relacionadas com cada uma das etapas da cadeia do tráfico de droga: produção e comercialização de estupefacientes; prevenção do consumo; promoção da saúde pública; e, em relação à produção, definiu as diretrizes do Programa Nacional Integral para a Substituição de Culturas de Uso Ilícito (PNIS), um plano anexo aos Programas Nacionais para a Reforma Rural Integral.

Esta visão foi acolhida pelo Decreto-Lei 896 de 2017, que instituiu no PNIS e nos Planos Integrais Comunitários e Municipais de substituição e Desenvolvimento Alternativos (PISDA), uma ferramenta de planeamento participativo que deve incluir os seguintes componentes:

1. Planos de atenção imediata e desenvolvimento de projetos produtivos (PAI);
2. Obras de infraestrutura social de execução rápida;
3. Componente de sustentabilidade e de recuperação ambiental;
4. Planos de formalização da propriedade;
5. Planos para zonas remotas e com baixa concentração de população;
6. Cronogramas, metas e indicadores.

É importante indicar que a elaboração deste decreto não contou com a participação das comunidades nem de organizações de cultivadores.

A implementação dos PISDA considerou a configuração dos comités do orçamento participativo nos quais, através de uma metodologia de assembleia, líderes comunitários, agricultores e outros atores sociais, estabeleceram acordos e priorizaram investimentos para promover o desenvolvimento dos seus territórios e erradicar as culturas de uso ilícito. No entanto, a mudança do governo nacional e do enfoque na política antidrogas, contrariou este processo.

O OP na Colômbia começou como um processo departamental em meados da década de 90, em Nariño, que teve como referência a experiência do Brasil e a associou a algumas práticas participativas há muito conhecidos como “Mingas por la Pastusidad”. A cidade de Medellín também teve como referência a iniciativa de Porto Alegre, mas foi mudando para uma dinâmica fortemente liderada pelo governo local e com cenários perigosos de cooptação por atores ilegais.

Bogotá experimentou, com pouco êxito, modelos distintos, sendo que entre 2008 e 2014 teve cenários de intercâmbio com peritos de Málaga e outras cidades de Espanha. Mais recentemente, um projeto-piloto de OP com crianças e adolescentes do Departamento de Risaralda inspirou-se em aprendizagens de outros países que tinham implementado este tipo de processos.

Desde a Rede Nacional de Planeamento Local e Orçamento Participativo, temos elaborado propostas de reforma da Lei 152 de 1994 que incluem um desenho de OP Nacional partindo da experiência de Portugal. No entanto, esta reforma ainda não se concretizou.

A experiência de Pasto manteve-se apesar das mudanças de governo e encontra-se sistematizada e replicada. A de Medellín serviu como exemplo para outros municípios do Departamento de Antioquia e para algumas cidades da região de Eje Cafetero.

1. OP que foram suspensos: 0%
2. OP que continuaram a funcionar normalmente: 0%
3. OP que sofreram alterações/adaptações: 100%

2020 é um ano de transição de governos locais na Colômbia, os quais começaram o seu mandato a 1 de janeiro. Embora existam muitas apostas em relação ao OP, o surto da COVID-19 e as consequências das medidas para a mitigar atrasaram a aprovação dos planos de desenvolvimento e, consequentemente, os exercícios de planeamento e orçamento participativo. Em termos gerais, foram vistas mudanças nos temas sobre os quais se implementam as práticas de OP, com um aumento significativo de processos relacionados com a geração de receitas e, em menor número, assuntos ligados ao tema da saúde. No que diz respeito aos procedimentos, começou-se a expandir o uso de Tecnologias de Informação e Comunicação. A maioria das experiências identificadas estão agora em fase de deliberação.

É necessário contextualizar a situação do OP no país relativamente ao retrocesso geral na participação dos cidadãos. A implementação do Acordo Final tem avançado de maneira desigual e abrandou durante o governo de Iván Duque, que entende a construção da paz como um programa de governo e não como uma política de Estado, ignorando o carácter constitucional vinculativo do Acordo de Paz. Deste modo, tentou dar um novo significado às obrigações deste Acordo, alegando que conta com uma ampla margem de atuação, desfazendo os dispositivos previstos e criando novos, procurando impor um enfoque reduzido da paz limitada à deportação de armas e à desmobilização de ex-combatentes e uma visão quase exclusivamente administrativa e financeira da implementação do Acordo, justificando as dificuldades e atrasos na implementação com uma conceção institucional alegadamente fraca e uma má previsão dos custos das políticas de paz.

A situação da participação na implementação não é muito melhor, sendo que a maioria das tarefas participativas não tem avançado de maneira significativa, pondo em risco o potencial transformador e de abertura democrática do Acordo.

As possibilidades a nível local, com novos governos que incluem abordagens de participação cidadã e orçamento participativo são um bom sinal, mas podem ser prejudicadas por uma mudança de prioridades e uma diminuição da importância dos processos participativos em relação ao controlo da pandemia e às medidas de reativação e recuperação.